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第6章

品评美国:易中天文集 第九卷·费城风云-第6章


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  和这位巴特勒先生来自同一个邦(南卡罗来纳)的两位平克尼代表却有疑问。二十九岁的查尔斯·平克尼先生很想弄明白,伦道夫先生的意思是不是要完全废除各邦政府;四十一岁的科兹沃斯·平克尼将军则怀疑,本次会议究竟有没有权力撇开《邦联条例》另起炉灶。后一个问题一时无人应答,伦道夫对前一个问题的回答也很含糊其辞。他说他的发言不过抛砖引玉,具体的主张希望大家讨论。反倒是宾夕法尼亚的古文诺·莫里斯作了解释。古文诺·莫里斯说,“全国最高政府”就是具有完整和强制性运作功能的机构,而不是仅仅出于良好愿望的契约性结盟。他认为,在所有的政治实体中,都必须有一个最高权力,而且也只能有一个。因此,在美利坚合众国,最高权力应该掌握在全国政府而不是各邦政府手中。这一席发言意义重大,因为它确立了合众国主权的独立性和崇高性原则。
  乔治·梅森(宾夕法尼亚)赞成这个意见,康涅狄格的罗杰·谢尔曼反对,特拉华代表里德则提出一个通融办法,把“全国最高政府”改为“更为有效的政府”。可见大家都对邦联议会的软弱不满,又对未来的那个政府心存疑虑。可惜里德先生的提议没有被通过。因为什么叫“更为有效的”,实在是说不清楚。于是,由南卡罗来纳的巴特勒提议,会议进行表决并通过决议:应该建立一个由最高立法、行政和司法部门组成的全国政府。
  这是制宪会议做出的第一个政治决议,会议也因此而迈出了坚实的一步。应该承认,这一步迈得还是蛮踏实的。因为在场的八个邦有六个赞成,纽约代表团赞成反对各半(汉密尔顿赞成,罗伯特·雅茨反对),只有康涅狄格投了反对票。5月30日这天,康涅狄格代表团只有两位代表,──老革命罗杰·谢尔曼和政治家奥立维·艾尔斯沃斯(他们的第三位代表威廉·萨缪尔·约翰逊要到6月2日才来)。这说明谢尔曼和艾尔斯沃斯都投了反对票。我强调这一点,是因为这两位先生在制宪会议上的作用极其重要,因此提请读者予以注意。
  不过,古文诺·莫里斯提出的“联邦主权独立性和崇高性原则”虽然得到了支持,但这个原则如何通过具体的政府设计来体现,大家心里还是没有数。因此,等到代表们逐一讨论伦道夫方案的具体条款时,这才发现,原来表面一致的背后是巨大的分歧。而且,分歧之大,可谓南辕北辙。或者说,猴吃麻花,──满拧。
  

二 麻烦与问题(1)
为了弄清问题,我们还得把美国的情况再说一下。
  我们知道,美国的政治体制是很有些与众不同的。直到现在,她也不是一个像我们这样全国一体、地方服从中央的国家。召开制宪会议的时候就更不是。那时的“美利坚合众国”,甚至不是“一个”国家,而是十三个“半国家”的联合体,即“邦联”。她是由这些各自独立的“半国家”通过契约联合起来的。这个联合体虽然后来由邦联变成了联邦,但“联合”的概念没有变,联合的方式(通过契约)也没有变,只不过那“契约”由《邦联条例》变成了《联邦宪法》而已。而且,正因为她是一个联合体,所以美国人从不称其为“美国”。要简称,也称作“合众国”或“联邦”(US),比如联邦政府、联邦法院、联邦调查局。
  何况制宪会议时的美利坚合众国连“联邦”都不是,只是“邦联”,即十三个“盟邦”的联合体(联盟)。她当然也没有什么“全国政府”或“中央政府”,只有一个从根本就没有立法权的“大陆会议”演变而来的“邦联议会”,其实仍然不过是政治协商会议。这个议会是没有什么权威的,大体上是有事就坐在一起开会,开完各自回家。议会的决议,各邦想执行就执行,不想执行就不执行。麦迪逊在6月19日的会议上就举了一个“声名狼藉”的例子,──新泽西议会通过了一项立法,断然拒绝邦联议会摊派款项的决议,并且告诉他们派到邦联议会的代表,连反对票也不用投,干脆让所有的法案都不能通过。麦迪逊拿新泽西说事,当然是因为新泽西带头反对弗吉尼亚方案(这个我们以后还要再说)。因此,当康涅狄格也唱起反调时,麦迪逊在6月30日的发言中又举了个康涅狄格的例子。康涅狄格不但和新泽西一样,断然拒绝邦联议会的决议,还把一份表决名单交给邦联议会,明摆着是和邦联叫板。麦迪逊批评新泽西和康涅狄格,当然有他的原因。但不管怎么说,他说的是事实。
  这当然不行。邦联如此不像国家,议会如此没有威望,不成体统倒在其次,没人负责却是麻烦。比如国家债务的偿还,就是一个问题。我们知道,打仗是要花钱的,独立战争也一样。在独立战争期间,为了筹措战争费用,邦联议会曾经发行过债券。这个照理说应该算是“国债”,而且仗一打完就该连本带息还给大家。可是据汉密尔顿的报告,战争结束时,未还的债务竟达七千六百多万美元之巨。数额巨大倒也罢了,麻烦的是根本就找不到负责还贷的人。因为根据《邦联条例》,所谓“合众国中央政府”,只有一个一院制的立法机关,没有执行机关,也没有司法机关。这个根本算不上是“中央政府”的中央政府,既无权对商务活动进行约束,也无权向全国各地直接征税。要让这个“政府”来支付债券持有人的本息,那可真是“要钱没有,要命也没有”,因为邦联议会的那些议员谁也不代表中央和国家。
  这个麻烦很是不小,因为那些“债主”并不是什么省油的灯,其中甚至有一些是独立战争时期的高级军官。在这些人看来,自己为民流血为国捐躯,却不能按时足额领到军饷补贴,已是不公。如果国家连欠下的债都不还,那可真是“天理难容”。对于这一点,其实就连他们的总司令华盛顿都有意见。制宪会议之前,华盛顿就曾写信给朋友,抱怨说自己不得不打对折出售国会给他的证券,借以清偿自己的债务。即便如此,华盛顿的手里,仍拥有超过七千五百六十六美元的邦联债券。

二 麻烦与问题(2)
华盛顿可以牺牲自己顾全大局,不等于其他人都心甘情愿做这样的亏本生意。那些不愿意鸡飞蛋打,眼睁睁看着手中巨额债券化为乌有的“债主”,很快就组成了一个被麦迪逊称之为“债权人集团”的利益共同体。这个利益集团清醒地意识到,致使他们的私人财产无法得到保障的关键,就在于没有一个强大的中央政府。而要建立一个强大的中央政府,就必须废除《邦联条例》,另立宪法。他们当中的那些退伍军官甚至发起了一个名叫“辛辛那提社”的组织,扬言如果不尽快改制,则将发动一次武力革命,把所有的邦组成一个以华盛顿将军为首的、拥有王权和一切特权的新国家,一个“债权人”的王国。
  其实,不但“债权人”有这样的要求,“债务人”也有。因为为了偿还公债,一些邦不得不将负担转嫁给本邦公民(比如用他们的土地来抵押债务),从而使更多公民成为债务者。发生在马萨诸塞的“谢斯起义”,以及新罕布什尔、罗德岛以及北部各邦的暴动,就是“绝望的债务者”的反抗。
  可见,仅仅一个“国债”问题,就要逼出一个“全国最高政府”来,何况邦联的现状还有那么多的不能令人满意。谢斯起义后,马萨诸塞曾向邦联求援,国会却迟迟不能做出反应。当然没有办法的。邦联议会是那样的软弱无能,没有威望,以至于它1785年的主席约翰·汉考克竟然不屑于到纽约去主持工作,而1786年的主席戴维·拉姆齐则不得不亲自给一些邦的首脑写信,恳请他们尽快派代表来参加会议。因为到开会时,十三个邦竟然只来了七个邦的代表。戴维·拉姆齐警告说,如果各邦继续对议会持蔑视态度,“我们的邦联”就会被扼杀,随之而来的将是“无政府状态和无休止的内战”,直到有一天,一个未来的凯撒大帝把我们的自由掠夺一空,或者我们自己沦为欧洲政治的玩物!
  邦联议会这个“维持会”,还能维持下去吗?
  所以,制宪会议没开两天,就通过了建立“全国最高政府”的决议,显然不是没有原因的。问题是,这样一来,动作就大了。
  我们知道,建立一个“全国最高政府”,就意味着建立一个最高权力中心。根据本次会议5月30日的决议,这个权力中心应该是“三权分立”的。因此,就必须有一个最高立法机构,一个最高行政机构,还要有一个最高司法机构。这就和《邦联条例》相抵触。《邦联条例》是禁止设立法庭的,也是不设行政长官的。为什么呢?因为邦联不过是独立各邦“出于良好愿望”的契约性联盟。相互之间,讲的是诚信和自愿。如果有纠纷,也只能仲裁,不能审判。这是邦联不设法庭的道理。同样,盟邦之间,邦邦平等,顶多有“盟主”,不能有“君主”。这是邦联不设行政长官的道理。邦联议会虽然有主席,但那是维持秩序的,不是国家元首。因为“美利坚合众国”是十三个邦的邦联,不是合为一体的一个国家,又哪来的元首?显然,要解决“最高行政机构”和“最高司法机构”这两个问题,都必须从根本上改变政治体制,不能再维持邦联制度。这可不是对《邦联条例》修修补补就能奏效的。
  建立最高立法机构也如此。
  最高立法机构表面上看问题不大,扩大邦联议会的权力或提升其地位即可。但具体操作起来,却问题多多。比方说,这个最高立法机构应该实行一院制还是两院制,就是个问题。当时的十三个邦,有十二个是实行两院制的,只有宾夕法尼亚是一院制。实行两院制的虽然是多数,邦联议会却又是一院。所以,如果继续实行一院制,则“全国”和“地方”不统一;如果改行两院制,就要对邦联议会动手术。这就是一个麻烦。
  更麻烦的是,邦联议会的决议对各邦其实没有约束力。这就和“最高立法机构”的要求相去甚远。为什么没有约束力呢?因为邦联议会是根据《邦联条例》建立的,而《邦联条例》又是由没有立法权的“大陆会议”制定的。它不像许多邦的宪法那样经过了批准与授权,因此它并不高于各邦的宪法。《邦联条例》不高于各邦宪法,依据《邦联条例》建立的邦联议会也就无法高于各邦议会。显然,要使新的议会成为最高立法机构,就必须有一个新的、高于各邦宪法的条例。这个条例既然是比各邦宪法还要“高”的,那它就不能再是什么“条例”,而只能是“宪法”──《美利坚合众国宪法》。
  实际上,只要是“建立全国最高政府”,无论是建立最高立法机构,还是建立最高行政机构和最高司法机构,都需要一部宪法,一部能够代表人民授权的最高法。我们知道,获得最高权力有各种办法,比如宫廷政变和武装斗争。前者可谓巧取,后者可谓豪夺。不过费城会议的代表们好像都没有这个意思。他们要解决的问题也不是夺权,而是授权。即便要夺权,也只是夺各邦之权授之于全国最高政府。这就不能靠战争或政变,只能靠立法,尽管后来有人(比如史学家约翰·伯吉斯和布鲁斯·阿克曼

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